Documenti Inerenti l'impugnativa alla Corte Costituzionale della L.R. n.5 del 14/4/2008
Ricorso
Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale
RELAZIONE SULLA COSTITUZIONALITÀ DELLA L.R. N.5 DEL 14/04/08
La Regione Campania, in base alla Legge Finanziaria nazionale (n.296/2006 art.1 comma 565), si è dotata di una specifica normativa per avviare i processi di stabilizzazione del personale precario in sanità con la L.R. n. 1 del 30/01/08 art. 81 modificata ed integrata dalla L.R. n. 5 del 14/04/08. Tale ordinamento nel rispetto degli artt. 3 e 97 della Costituzione stabilisce al comma 2 che il personale da stabilizzare deve aver già sostenuto procedure selettive pubbliche di natura concorsuale previste da norme di legge e nel caso di personale assunto mediante procedure diverse dispone l’espletamento di procedure selettive definite dall’assessore regionale alla Sanità. Le modifiche ed integrazioni previste dalla L.R. n.5 del 14/04/08 non alterano assolutamente tali prescrizioni lasciando intatto il comma 2.
Pur tuttavia il Consiglio dei Ministri ha impugnato tale L.R. n.5 del 14/04/08 in base all’art.127 della Costituzione ritenendo che la regione Campania abbia ecceduto le sue competenze riguardo ai commi 1 e 4 dell’art.1 della norma in oggetto, che prevedono (come del resto è stato già fatto in molte altre regioni) la stabilizzazione per il personale di primo livello dirigenziale e per il personale che svolge attività di assistenza sanitaria nelle aziende ospedaliere universitarie. Il Consiglio dei Ministri ha motivato tale contestazione sostenendo che tale legge è in contrasto con le Finanziarie nazionali 2007 e 2008, in quanto queste ultime, riferendosi espressamente al solo personale non dirigenziale, escludono l’applicabilità delle procedure di stabilizzazione al personale sanitario dirigente di I livello e che, su tale base, contrasta con i principi di ragionevolezza, imparzialità e buon andamento della P.A. di cui agli artt.3 e 97 della Costituzione.
Fatto salvo quanto espresso in premessa riguardo al rispetto degli artt. 3 e 97 della Costituzione sostenuti dal comma 2, bisogna, comunque sottolineare che, per quanto attiene al riparto di competenze tra Stato e Regioni, la questione appare manifestamente infondata poiché la Corte Costituzionale ha già più volte ribadito come la regolamentazione delle modalità di accesso al lavoro pubblico regionale è riconducibile alla materia dell'organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici regionali e rientra nella competenza residuale delle Regioni di cui all'art. 117, quarto comma, della Costituzione (vedi ad esempio sentenza n. 95 del 2/4/2008 pubblicata in G.U. 16/4/2008, oppure sentenza n. 380 del 14/12/2004 pubblicata in G.U. 22/12/2004).
La legge impugnata dal Consiglio dei Ministri, quindi, non lede gli artt. 3 e 97 della Costituzione perché prevede procedure selettive pubbliche di natura concorsuale previste da norme di legge e non eccede le competenze della regione Campania in quanto, come già più volte ribadito dalla suprema Corte, la regolamentazione delle modalità di accesso al lavoro pubblico regionale, in quanto riconducibile alla materia innominata dell’organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici regionali, è preclusa allo Stato e spetta alla competenza residuale delle Regioni.
E’ da ritenersi, infine, inammissibile anche la motivazione riportata nella impugnativa in oggetto poiché la L.R. n.5 del 14/04/08 non contrasta con le finanziarie nazionali 2007 e 2008 per la natura stessa del contratto della dirigenza di primo livello che viene chiaramente “non escluso” dalla stabilizzazione come si evince dalla circolare esplicativa sulla stabilizzazione n.5 del 18/4/2008 del Ministero della Funzione Pubblica (scongiurando qualsiasi equivoco di “interpretazione letterale” del termine “dirigente” menzionato nella legge). La sanità, infatti, è l'unico ambito della Pubblica Amministrazione in cui la dirigenza si articola su due livelli. L'art. 18 comma 2 bis del D.Lgs. 502 del 30/12/92 già prevedeva tale distinzione e, anche se contenuta in una norma transitoria, tale distinzione si è mantenuta negli anni ed è stata confermata da varie sentenze della Cassazione, dai vari CCNL che si sono siglati nel tempo, fino all’ultimo DLgs. n. 229/99 che elimina la dizione dirigente di primo livello ma mantiene distinte sia le funzioni che il trattamento economico tra dirigente di primo e secondo livello.
Il dirigente di primo livello, quindi, è definito tale solo per la sua alta qualificazione che gli consente di eseguire mansioni di alta specialità ma egli resta un dipendente subordinato che deve attenersi alle mansioni che gli vengono affidate dai superiori. La modalità di accesso a tale livello nella P.A. è basata sugli stessi criteri usati per le categorie del comparto non essendo tali incarichi basati su rapporti intuitu personae. Il dirigente di primo livello, quindi, non ha alcuna facoltà decisionale e manageriale ed è economicamente trattato con contratti lievemente superiori a quelli del comparto e molto distanti da quelli della dirigenza di secondo livello.
Il “vero” dirigente, nel comparto sanità, è il dirigente di secondo livello (detto apicale e definito in giurisprudenza "alter ego dell'imprenditore") che stabilisce con la Pubblica Amministrazione un tipo di rapporto fiduciario, equiparabile ad altre Funzioni Pubbliche (ad esempio i presidi delle scuole, art. 25 DLgs 165/01).
L'art. 1 comma 519 della legge finanziaria 2007 (quello principale che stabilisce i criteri per la stabilizzazione) e l'art. 3 comma 94 della legge finanziaria 2008 sono riferiti alle amministrazioni dello Stato (ministeri ecc.) in cui tutti i dirigenti hanno tipologie di contratto basate sull’art. 19 DLgs 165/01 con rapporti a forte connotazione fiduciaria. In tali norme sulla stabilizzazione, quindi, la dizione "non dirigenziale" non necessita di alcuna precisazione ma è chiaro che, nel caso del comparto sanità, dove la dirigenza è individuata dall’art. 26 DLgs 165/01 e dove la stabilizzazione è regolata dal comma 565 della finanziaria 2007, l’esclusione in questione si riferisce solo alla dirigenza apicale.
Questi aspetti sono chiaramente enunciati nella circolare esplicativa sulla stabilizzazione n.5 del 18/4/2008 del Ministero della Funzione Pubblica.
In tale documento si descrive in premessa la motivazione alla speciale deroga costituzionale che caratterizza tale processo (punto 1):
“Le disposizioni speciali in materia di stabilizzazione dettate dalla legge 26 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007) derogando al principio costituzionale del concorso pubblico come modalità di accesso all'impiego nelle pubbliche amministrazioni, hanno segnato significativamente la normativa sul reclutamento ordinario del personale nelle amministrazioni pubbliche. Alla base dell'intervento vi è, come noto, la volontà del legislatore di porre rimedio alle situazioni irregolari determinatesi come effetto dell'utilizzo del lavoro flessibile per esigenze permanenti legate al fabbisogno ordinario, situazioni assimilate a forme di precariato ritenute poco compatibili con i principi che sono alla base dell'organizzazione e del funzionamento delle amministrazioni” (La Corte Costituzionale si è già espressa più volte legittimando tale deroga all’art. 97 quando essa viene esercitata in un ambito di non irragionevolezza - vedi ad esempio sentenza n. 274/2003 - massima 27892).
AI punto 5, invece, dove si delineano le categorie escluse il Ministero si dice:
“Come ripetutamente precisato tanto nella legge finanziaria 2007 quanto in quella del 2008, non si applica la stabilizzazione al personale dirigenziale. Le tipologie contrattuali a tempo determinato previste per dette categorie sono contenute in disposizioni speciali in cui prevale l'esigenza di una scelta fondata sull'intuitu personae ed accompagnata spesso dalla previsione di un contingente limitato di posti. Non si rinvengono in questo caso i presupposti di un utilizzo improprio del tempo determinato in quanto i rapporti si svolgono nel rispetto della normativa di riferimento senza determinare aspettative in capo agli interessati.”
I contratti a tempo determinato di cui sono titolari i dirigenti di primo livello sono del tutto analoghi a quelli del comparto essendo basati sui CCNL e sul D.Lgs. n.368 del 2001 (che ha sostituito la legge n.230 del 1962), nel quadro del D.Lgs 165/01.
I ripetuti contratti a tempo determinato a cui si riferisce la norma sulla stabilizzazione, anche nel caso dei dirigenti di primo livello, sono stati utilizzati in maniera impropria per esigenze permanenti, legate al fabbisogno ordinario e, come riferisce la circolare esplicativa del ministero, in situazioni assimilate a forme di precariato ritenute poco compatibili con i principi che sono alla base dell'organizzazione e del funzionamento delle amministrazioni.
I contratti dei dirigenti di primo livello, inoltre, sono stati stipulati prevalentemente sulla base di normali procedure di natura concorsuale ed esulano totalmente da quelle tipologie contrattuali previste per le categorie dirigenziali escluse dalla legge dove si ritrovano disposizioni speciali in cui prevale un'esigenza di scelta fondata sull'intuitu personae.
Tale non esclusione dei dirigenti di primo livello della sanità si può, per analogia, evincere anche dal comma 565 della finanziaria 2007 (che è quello che si riferisce specificamente a tale comparto) che recita alla lettera c) punto 3):
"In tale ambito e nel rispetto dell'obiettivo di cui alla lettera a), può essere valutata la possibilità di trasformare le posizioni di lavoro già ricoperte da personale precario in posizioni di lavoro dipendente a tempo indeterminato. A tale fine le regioni nella definizione degli indirizzi di cui alla presente lettera possono nella loro autonomia far riferimento ai principi desumibili dalle disposizioni di cui ai commi da 513 a 543".
Come si può notare in tale comma si parla solo di "posizioni di lavoro già ricoperte da personale precario" non specificando come in tutti gli altri commi riguardanti la stabilizzazione della finanziaria la dicitura "non dirigenziale" e rimandando alla autonomia delle regioni la scelta dei riferimenti dei principi desumibili dai commi da 513 al 543.
Sulla base di tutte le considerazioni sopra esposte risulta chiaro che il processo di stabilizzazione per i dirigenti di primo livello del comparto sanità promosso dalla Regione Campania rientra totalmente nei principi costituzionali, rispetta le competenze delle regioni e si articola entro gli ambiti e le possibilità offerte dalla norma nazionale.
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